《中华人民共和国人民防空法》自年施行以来，各级人防系统积极贯彻“长期准备、重点建设、平战结合的方针”，人防工程建设如火如荼，在增强国防实力的同时，也融入了城市发展，有效履行了“战时防空、平时服务、应急支援”的使命。但是，由于多种因素，人防工程建设过程中也存在法律法规落实不到位，建设不到位的问题。如何正确认识、克服这些问题，在此作一些探讨。
一、人防建设相关规定
根据平时工作中接触到的法律法规，梳理一下，关于人防工程建设大体有以下一些规定：
《中华人民共和国人民防空法》第二十二条：城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。
国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财*部《人民防空工程建设管理规定》（〔〕国人防办字第18号）第五十三条：在对应建防空地下室的民用建筑设计文件组织审核时，应当由人民防空主管部门参加，负责防空地下室的防护设计审核。未经审核批准或者审核不合格的，规划部门不得发给建设工程规划许可证，建设行*主管部门不得发给施工许可证，建设单位不得组织开工。
第三十二条：人民防空工程建设单位在工程开工前，必须向工程质量监督机构申请办理质量监督手续，并组织设计、施工单位进行技术交底和图纸会审。在工程施工中，应当按照国家有关规定，对工程质量进行检查，参与隐蔽工程的验收和工程质量问题的处理。
第五十七条：防空地下室竣工验收实行备案制度，建设单位在向建设行*主管部门备案时，应当出具人民防空主管部门的认可文件。
《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条：城市新建民用建筑项目未按规定列入修建防空地下室内容的或者未缴纳易地建设费的，规划行*主管部门不予核发建设工程规划许可证，建设行*主管部门不予核发施工许可证。
二、人防工程建设中存在的问题
人民防空法实施后，作为县级人防部门，我们广泛宣传，认真落实，重点围绕建设工程规划许可证、施工许可证核发，积极主动与规划部门、建设部门协调，初步形成了一套人防审批流程，保证了人防工程建设良性发展，取得了较大成效。但在实际工作中，由于“首——审批关在规划部门；尾——竣工关在建设部门；中——施工关在人防部门”，首尾均不在人防部门，需依靠其他部门配合把关，中间过程人防自身力量又不足，因此处于“两头在外，中间薄弱”的尴尬局面，很容易出现问题。
一是源头把关不尽人意。按照《建筑工程施工许可管理办法》规定，项目办理施工许可证必须提供建设工程规划许可证。按照《江苏省城乡规划条例》规定，人防审批又是办理规划许可证的前置材料。因此，人防工程建设的源头在于规划部门把关。如果规划部门工作疏忽、把关不严，就会造成项目流失，人防审批落空。还有的项目事先未考虑建设人防工程，等到要开工建设办理规划许可证之前办理人防审批手续时才知道必须建设人防工程，再设计及图审就耽误了时间。有的项目规划方案未考虑人防，后来按要求建设人防工程造成地下停车位减少，规划停车指标不能达标。有的项目整体规划，分期建设，人防工程可能会集中规划在后期建设，如果规划方案中不注明人防指标、布局，万一今后情况有变，就会带来矛盾。
二是竣工验收把关不严。除单建人防工程外，一般结建项目包括地面建筑、普通地下室和防空地下室，其中防空地下室是项目的一个专项。《房屋建筑和市*基础设施工程竣工验收备案管理办法》规定竣工备案要提交法规、规章规定必须提供的其他文件。《人民防空工程建设管理规定》虽然也有规定，但实际工作中落实不到位。这就造成有的人防工程未通过人防部门竣工验收就竣工备案，交付使用。特别是有的项目《江苏省人防工程平战转换暂行规定》中规定需要安装的人防设备没有到位，该整改的问题没有整改到位。与规划、住建部门相比，人防部门本来就是弱势小部门，竣工备案是人防工程建设最后一道关口，一旦错过就给人防部门工作带来很大的被动，很有可能无法弥补。真正走行*执法和诉讼程序，不仅费时费力，还不利于协调部门关系，影响今后工作开展。
三是中间监管力量薄弱。人防工程施工质量监管行*职能在人防部门，专业性强，技术要求较高。但县级人防部门普遍编制少，人员少，专业人员更紧缺，省辖市人防部门都不一定有人防工程质监站，县级更是凤毛麟角。因此，大量的人防工程施工靠上级人防质监部门来监管不现实，靠监理单位理论上可以，但事实上也存在很多困难，靠人防自身力量又不足，出现不到位的情况就在所难免。这就存在责、权、利不对等，理想与现实的差距很大，不是一日之功能解决好。
三、通过依法行*解决问题
近几年来，针对存在问题，我们高度重视，一方面认真学习相关人防法律法规，寻找*策依据，另一方面与相关部门协调对接，采取措施，作了一些探索，使人防工程建设逐步规范。
1.把好源头关。《江苏省实施中华人民共和国人民防空法办法》第九条：审查建设工程规划方案时，落实人民防空工程建设要求。这个规定为我们参与项目规划方案审查提供了依据，在汇报协调下也引起了市*府重视和规划部门认可。年，市*府成立规划委员会，将人防部门列为成员单位之一。此后，全市每个项目规划方案都要经过规委会开会审查才能通过，所以就确保了我们能提前介入，及时对接服务，确定人防建设指标和布局，并在规划方案中明确，杜绝了项目流失。建设单位根据规划方案及时开展人防施工图设计，在办理建设工程规划许可证、施工许可证之前基本可以完成设计及图审，刚好办理人防审批手续，与施工衔接。
2.严格施工关。针对人防工程施工监管力量不足、技术要求高的现实，我们从三个方面加强：一是加强人员。向市*府争取编制，从*转干部中选择接收了一名对口人员，从社会公开招考了一名专业对口、具有设计施工经验的人员，并从单位内部抽调一名专业相近、年龄较轻、认真负责的同志充实到工程管理科。二是加强培训。分批参加国家和省人防质监站组织的业务培训，已有3人取得人防工程质量监督上岗证。三是加强监管。严格把好图纸设计关、施工监管关、竣工验收关，每个工程施工实行流程式管理，开工前进行技术交底，底板、墙板、顶板浇筑混凝土前进行阶段性验收，及时组织主体验收和竣工验收。在强化内部力量的同时，积极借助两个外部力量。一是借助建设部门的质监管理力量，查验各项建筑材料、主体结构，要求建设方提供质监站的质监报告，我们则侧重于人防设备和预埋件监管。二是借助人防第三方检测这个社会化专业力量，除了自身监管外，积极推行第三方检测，将检测合格报告作为竣工验收资料之一。这些措施确保了工程主体施工到位、人防设施安装到位、平战转换器材到位、竣工资料整理到位，人防工程质量大幅提高。
3.扎紧竣工关。《江苏省物业管理条例》第三十九条规定新建住宅小区应当具备的第一个条件：建设工程竣工验收合格，取得规划、公安、消防、环境保护、民防等主管部门出具的认可或者准许使用文件，并经建设行*主管部门备案。《条例》实施后，我们进一步与建设部门协调对接，从三个环节上扎紧竣工关。一是交付关。开发办在住宅小区交付条件上严格落实《条例》规定，在各相关部门均盖章认可后才批准交付。二是备案关。建管处在项目竣工备案时要求建设单位提供人防部门出具的防空地下室竣工验收合格证，此后才能办理平时使用证。三是产权关。依法按规定比例结合新建民用建筑修建的防空地下室，所有权属于国家。凡项目地下室办理房产证时，需先到人防部门开具是否为防空地下室的证明，标明防空地下室范围，房管处方可办理非人防地下室房产证。
作为县级基层人防部门，结合实际工作作了上述一点思考，并积极探索，近年来取得了一些成效。但是我们深知做得还不够，要真正把人防工程建设到位，任重道远，还要靠上级部门进一步完善法律法规，靠各级*府和*事机关正确领导，靠相关部门支持配合，靠人防部门自身狠抓落实。面对新形势、新任务，我们将深入贯彻落实第七次全国人民防空会议和《中共中央国务院中央*委关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》精神，抢抓机遇，以改革创新的精神克服困难，开拓进取，进一步推动新时期人防事业发展。
（作者系江苏省丹阳市民防局副局长）